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为伊朗“雪中送炭” 欧盟“特殊目的机构”难担重任

2018-12-20 16:58 作者:电商网 来源:网络整理

 今年9月,欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼宣布欧洲将建立“特殊目的机构”以提振欧盟与伊朗贸易,帮助伊朗应对由于美国重新对伊朗实施制裁而面对的巨大困难。自那以后,欧盟“特殊目的机构”的进展一直是国际观察者关注的焦点。然而,“特殊目的机构”的建立并没有预想顺利,机构建成时间一再推迟,美国对建立这一机构的反应耐人寻味,而欧盟在机构选址问题上也面对诸多困难,近期伊朗也对进展缓慢表达不满,称伊朗“不会永远等下去”。这一系列消息凸显欧盟维护“伊核协议”面对的困境。

  2015年7月,伊朗与伊核问题六国及欧盟在维也纳签订了名为《联合全面行动计划》国际协议,该协议于2016年1月执行。协议的目标是通过取消联合国层面和国家层面针对伊朗核项目的制裁,确保伊朗核项目的和平用途。多国为达成这一协议均做出巨大贡献,其中欧盟及英法德扮演了极为关键的作用。欧盟对此引以为傲,将伊核协议达成视为多边外交的最重要成果。2018年5月特朗普总统宣布美国退出“伊核协议”后,在欧洲引起了强烈反应。

  欧盟出于实际利益需要维护“伊核协议”。伊朗位于欧洲大周边地区,伊朗的核项目直接关乎中东地区的安全形势。在难民危机政治余波远未消除的今天,欧洲无法再承受一个动荡的中东。在这一大目标下,保存“伊核协议”完整性,说服伊朗继续留在“伊核协议”是欧洲的政策目标。

  在当前形势下维护“伊核协议”,欧洲需极力安抚伊朗,又不能开罪美国。首先,欧洲的麻烦因美国退出而起。在2018年5月美国正式退出“伊核协议”前,欧洲一直寄希望于美国“回心转意”。2018年4月马克龙和默克尔先后访问美国,提出修改条约,扩大对伊朗弹道导弹和地区行动的限制,解决美国关切,挽留美国。但美国执意退出,并对与伊朗有商业往来的企业启动次级制裁,引发跨大西洋关系强烈震动。欧洲在情绪平复后,一方面稳定欧美关系,另一方面着手应对美国退出的后续影响,加强与俄罗斯、中国的协调,并酝酿具体政策工具。

  对于伊朗,欧洲心情复杂,在伊朗发展弹道导弹和地区政策上欧洲与美国有相同的忧虑和不满,但不认为美国“极限施压”手段能使伊朗“改弦易辙”,损毁“伊核协议”将打击伊朗国内温和派,有悖于欧盟对伊朗政策目标。欧洲明白对“伊核协议”的口头表态远远不够,经济利益是伊朗留在“伊核协议”的主要动力,欧洲必须要对伊朗提供看得见的实际支持。在这一背景下,欧盟出台了《阻断法案》并酝酿“特殊目的机构”。

  然而,无论是已经出台的《阻断法案》还是筹划中的 “特殊目的机构”,欧盟能为伊朗“雪中送炭”的程度都非常有限。《阻断法案》虽为欧盟抵御美国“长臂管辖”提供法律依据,但从实际效果看,空客、西门子、道达尔、马士基等欧洲企业已纷纷撤离伊朗。无论考虑到市场大小还是信贷风险,大公司在美国和伊朗之间必然选择前者。

  而“特殊目的机构”能做的也非常有限。目前这一机制的内涵尚不清楚,大致模型应是一个绕开货币和银行、以 “以物易物”为基础的结算机制,例如伊朗出口商出口货物给欧洲公司,形成“信用额度”,再用 “信用额度”从其他欧洲公司购买产品,进口到伊朗。

  然而,“特殊目的机构”的预期不断被下调。此前欧盟方面虽未明说,但有意用此机制帮助伊朗石油出口。但是几周前欧盟已经放出风声,这一机制完全服务“人道主义目的”、不涉及伊朗的石油出口。欧盟立场的转变来自于一系列现实的考虑,因为只有一个目标有限的“特殊目的机构”才有可能得到特朗普政府的默许。

  而这与伊朗的实际需求有很大差距。环球银行间金融通讯协会已经切断伊朗金融体系的介入,伊朗期待欧洲建立有效的支付体系,弥补伊朗银行无法使用SWIFT系统带来的损失。而欧盟已经实施的《阻断法案》和筹建中的“特殊目的机构”都是形式大于实质,政治信号大于实际支持。为伊朗“雪中送炭”,欧盟“特殊目的机构”恐难担重任。

  (张蓓 中国国际问题研究院欧洲所助理研究员)

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